Em 2022, às vésperas das eleições gerais, optei por tornar públicas as medidas que considerava essenciais à infraestrutura brasileira, em vez de vinculá-las a uma candidatura.
Parti de uma convicção que permanece válida: concessões e parcerias de longo prazo são contratos celebrados com o Estado brasileiro, e não com determinado governo. Rodovias, ferrovias, portos, aeroportos, energia e saneamento atravessam mandatos e gerações. Por isso, a infraestrutura precisa ser tratada como agenda nacional, técnica e capaz de sobreviver à disputa eleitoral.
Quatro anos depois, quando o Brasil volta às urnas e o Programa de Parcerias de Investimentos (PPI) completa uma década, retomo aquela reflexão para verificar o que a experiência nos ensinou.
Em 2022, chamei a atenção para passivos regulatórios que urgentemente precisavam ser endereçados, contratos de parcerias insustentáveis sob o ponto de vista econômico e financeiro, matrizes de riscos pouco aderentes aos ativos, necessidade de cumprimento do cronograma de projetos (previsibilidade) e a tendência de medir o sucesso da política pelo número de leilões. Reconheço que parte significativa desses problemas foi endereçada; diversos deles, contudo, ainda persistem.
Os avanços obtidos no enfrentamento desses desafios decorrem, em boa medida, da construção institucional do PPI, que atravessou governos de orientações distintas, e que, por isso mesmo, merece ser preservado e aperfeiçoado.
Não se pode deixar de citar o papel desempenhado pelos ministérios setoriais de infraestrutura e pelas agências reguladoras, com destaque para o aprimoramento dado, pela Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), à construção da matriz de repartição de riscos atinentes aos contratos de concessões de rodovias federais.
Essencial foi a atuação do Tribunal de Contas da União (TCU), que, por meio de soluções consensuais, deu encaminhamento técnico e legal a projetos concessórios inviáveis e a grandes passivos regulatórios que travavam o crescimento da infraestrutura do país e inviabilizavam a prestação de serviços adequados aos usuários.
Instituído inicialmente pela Medida Provisória n.º 727, de 12 de maio de 2016, e consolidado pela Lei n.º 13.334, de 13 de setembro daquele ano, o PPI representou inovação relevante de governança. A lei criou conselho colegiado para avaliar e recomendar ao Presidente da República os empreendimentos prioritários e secretaria dedicada a coordenar, monitorar e apoiar sua execução.
Tive a oportunidade de participar dessa trajetória à frente da Secretaria do Programa. A experiência confirmou a percepção de que o valor do PPI não se esgota na quantidade de ativos ofertados. Está, sobretudo, em reduzir a fragmentação decisória do Estado, articular ministérios, agências reguladoras, estruturadores, bancos públicos, órgãos ambientais e de controle e criar interlocução mais previsível com investidores e com a sociedade.
Essa distinção é importante: qualificar um projeto no PPI significa conferir-lhe prioridade nacional e mobilizar coordenação para sua célere conclusão. Quando o Programa completou nove anos, em setembro de 2025, a Casa Civil registrou 385 projetos entregues à sociedade desde 2016, dos quais 90 concluídos na gestão iniciada em 2023, com cerca de R$ 220 bilhões em investimentos contratados.
Os números são expressivos, mas, conforme pontuado, o sucesso não se deve medir somente por eles e não deve ser lido isoladamente. Em um país no qual as transições políticas frequentemente descontinuam equipes, estudos e projetos maduros, preservar memória institucional tem valor econômico: cada modelagem abandonada sem justificativa técnica e cada cronograma reiniciado impõem custos aos contribuintes e aos usuários.
Nesse percurso, o PPI apoiou empreendimentos que alteraram a infraestrutura brasileira: as concessões aeroportuárias em blocos, que alcançaram ativos como Congonhas; a nova concessão da Dutra e da Rio-Santos; arrendamentos portuários e a desestatização da Codesa; a capitalização da Eletrobras; projetos regionais de saneamento; e, nas ferrovias, o trecho central da Norte-Sul, a Fiol 1 e as renovações antecipadas da Malha Paulista, de Carajás, da Vitória-Minas e da MRS. Trata-se de acervo construído por equipes de diferentes governos e submetido, em graus variados, ao escrutínio de diversas entidades da sociedade.
Manter ativa a “fábrica de projetos” a que me referi em 2022 é indispensável. O déficit brasileiro de infraestrutura exige carteira permanente e capacidade contínua de estruturação de projetos. O equívoco está em transformar o leilão em medida final de sucesso. O leilão é apenas a porta de entrada. O teste real ocorre nos vinte ou trinta anos seguintes, quando os investimentos precisam ser realizados, o serviço deve melhorar, as tarifas precisam permanecer sustentáveis e o contrato tem de absorver mudanças sem depender, a cada crise, de intermináveis reequilíbrios ou de soluções legislativas excepcionais.
Nesse ponto, o diagnóstico de 2022, apesar de avanços, permanece, ainda, com grandes desafios. Seguimos replicando, de um setor para outro, a regulação por contrato, ou non cost-based, com preço-teto definido ex ante e revisões limitadas a poucos parâmetros. Eu próprio já defendi essa opção anos atrás.
A experiência, entretanto, levou-me a concluir que a questão não admite resposta uniforme: o modelo precisa oferecer flexibilidade compatível com a volatilidade da demanda, dos preços dos insumos, do custo de capital e das obrigações de investimento. Isso não faz da regulação discricionária, ou cost-based, solução universal. Exige, sim, que a escolha seja feita ativo por ativo. A rigidez contratual, somada a matrizes de risco que nem sempre consideram a efetiva capacidade de gerenciamento pelo parceiro privado, converte eventos administráveis em crises de longa duração.
É nesse contexto que se inserem os riscos ordinários de efeitos extraordinários: riscos regularmente alocados ao concessionário, mas cujos efeitos se tornam tão extensos, profundos ou persistentes que inviabilizam o negócio nas bases originalmente pactuadas, caso não sejam equilibradamente compartilhados.
Isso não significa socializar todo prejuízo empresarial nem esvaziar a matriz de riscos. Significa reconhecer que a alocação formal não substitui a avaliação concreta da capacidade de cada parte para prevenir, controlar ou absorver determinado evento. Quando essa distinção é ignorada, o Estado acaba empurrado para relicitações, repactuações, acordos e alterações legislativas que consomem tempo, capital político e credibilidade.
A experiência à frente da Secretaria do PPI ensinou-me que a qualificação é instrumento de prioridade, previsibilidade e coordenação, que busca comprometer os órgãos da administração pública federal com o sucesso e a agilidade do processo. Boa governança exige prazo e decisão. Concluídos os estudos, as consultas, o licenciamento e o controle, o Estado deve decidir e executar. Isso dá previsibilidade aos investidores e demais atores do projeto e traz, sobretudo, credibilidade ao País.
Isso não significa que se deva economizar tempo nas discussões e na estruturação de projetos. Pelo contrário, projetos bem debatidos e robustos tendem a apresentar menor tempo na tramitação do rito licitatório pelos órgãos de controle. Veja-se, assim, que há encadeamento de ações que devem permear a estruturação de bons projetos. Não respeitar essa dinâmica pode produzir editais mais céleres, mas raramente entrega infraestrutura mais rápido.
Os dez anos do PPI demonstram que o Brasil dispõe de instituições capazes de conduzir agenda sofisticada de parcerias. O desafio da próxima década é fazer com que essa coordenação acompanhe todo o ciclo do ativo: planejamento, estruturação, licitação, execução, adaptação e encerramento.
O Programa será mais útil quanto menos depender da marca de governos e quanto mais servir à memória decisória do Estado. Precisa registrar não apenas o que foi qualificado e leiloado, mas o que ocorreu depois da assinatura — o que funcionou, o que falhou e o porquê.
Qualquer que seja o resultado das eleições de 2026, a próxima gestão receberá projetos em estudo, contratos em execução e decisões que produzirão efeitos por décadas.
As medidas que apontei em 2022, em certa medida e em graus distintos, apresentaram evolução. No entanto, ainda remanescem desafios relacionados ao equacionamento de passivos regulatórios, à reavaliação dos modelos de regulação de preços e das matrizes de riscos e à necessidade de renovação do arcabouço teórico e normativo aplicável aos contratos de parceria.
A infraestrutura precisa ser tratada como agenda nacional, técnica e capaz de sobreviver à disputa eleitoral.
Adalberto Santos de Vasconcelos é CEO da ASV Infra Partners – Consultoria em Infraestrutura.
