Alguns membros do PT afirmam que o placar apertado na eleição presidencial decorreu do uso eleitoreiro da máquina estatal por Jair Bolsonaro.
Talvez acreditem que sem isso teriam ganho de lavada, deixando de reconhecer tanto o país dividido quanto o fato de que boa parte dos votos no PT (alguns especialistas apontam a metade deles) vieram do anti-bolsonarismo, e não do apoio a Lula.
Tudo isso acaba se refletindo em sinalizações perigosas de gestão da economia, na linha de não precisar “pedir licença para governar.”
A palavra diálogo, sempre repetida, se esvazia.
Mas afinal, quão justa é a crítica quanto ao uso eleitoreiro da máquina na gestão Bolsonaro?
Para início de conversa, essa não é uma doença unicamente brasileira, e sim presente em países emergentes com transição democrática mais recente. O fenômeno tem até nome: “political business cycle.”
A fragilidade institucional dos países pode alimentar o comportamento oportunista dos políticos. Exemplos são a ausência de uma oposição efetiva ao governo de plantão; a leniência de órgãos de controle de contas e das cortes; e a falta de transparência na gestão fiscal e de debate público qualificado, ambos atrapalhando a compreensão do eleitor sobre os custos futuros dos excessos fiscais, como a inflação elevada.
Todos esses elementos estão presentes no Brasil, em diferentes graus.
Os partidos políticos são em sua maioria amorfos do ponto de vista programático, e o cunho populista de muitas políticas públicas dificulta o trabalho da oposição.
Assistimos, por exemplo, ao PT aprovando medidas eleitoreiras de Bolsonaro – como a PEC Kamikaze que aumentou o Auxílio Brasil para R$ 600, mesmo com todos os problemas de desenho daquele programa, e benefícios a nichos eleitorais específicos, como taxistas e caminhoneiros.
Muitas vezes falta também o questionamento de instituições como TCU, STF e TSE em meio à dificuldade de identificar abusos.
Esses elementos, porém, não são suficientes para explicar as diferentes experiências nos anos eleitorais. O resultado depende também da postura dos presidentes. A necessária autocontenção não tem sido a regra.
Quantificar o tamanho do desvio fiscal em anos de eleição é tarefa complexa. Afinal, desvio em relação a quais parâmetros?
O ideal seria identificar no orçamento público os gastos e as receitas decorrentes de decisões discricionárias do governo, recorrentes ou não, separando-os daqueles resultantes de regras fiscais e do ciclo econômico.
Por exemplo, períodos de economia fraca, com crescimento abaixo do potencial, implicam menor arrecadação e aumento de algumas despesas, como o seguro-desemprego; ambos os efeitos, na receita e na despesa, precisariam ser descontados para analisar o ciclo político. O mesmo vale para o efeito de indexação de despesas e de vinculações de receitas, que limitam o poder discricionário do governo.
De qualquer forma, uma inspeção nos resultados fiscais dá pistas do grau de comprometimento de presidentes com a lisura do processo eleitoral (Tabela 1).
FHC melhorou os resultados primários em 1998 e 2002, em diferentes situações de crescimento econômico. O aumento da receita não foi totalmente traduzido em aumento de despesas.
Com Lula, iniciou-se um período de deterioração fiscal. Houve redução do superávit primário como proporção do PIB em 2006, mas basicamente refletindo a estabilidade da receita.
Já o resultado de 2010 revelou o esforço para inflar a economia por meio de estímulo fiscal, este camuflado por manobras contábeis e aumento artificial de dividendos das estatais – 0,6% do PIB em 2010 ante valores em torno de 0,2% até 2005. Sérgio Gobetti e Rodrigo Orair fazem os devidos ajustes e apontam que a variação do resultado primário em 2010 em relação a 2009 teria sido nula, e não o +0,8 pp reportado.
Com Dilma, adiciona-se insulto à injúria. Os resultados fiscais tombaram, com aumento de despesas e queda de receita, esta última em boa medida por conta de aumento de renúncias tributárias – atingiram 4,4% do PIB em 2014 ante 3,6% ao final do governo Lula e 1,8% ao final de FHC, ferindo a Lei de Responsabilidade Fiscal. Pior, tudo isso em meio a todo tipo de contabilidade criativa, “pedaladas” e despesas abaixo da linha que não aparecem no resultado primário – foi o caso do Fies, que agora é contabilizado no Orçamento.
Com Bolsonaro, o espaço discricionário para aumentar o estímulo fiscal encontrou limites nas regras fiscais, principalmente a Regra do Teto. Ainda assim, houve a volta de alguns velhos hábitos, por meio de furos no teto, antecipação de dividendos de estatais (0,9% do PIB em 2022) e aumento de renúncias tributárias. Com as surpresas na arrecadação, que contou com a ajuda de fatores não recorrentes, foi possível melhorar o resultado fiscal.
Outras ações, não contabilizadas no resultado primário, podem abrir espaço para o uso da máquina em anos eleitorais (Tabela 2).
Os Restos a Pagar – despesas empenhadas, liquidadas ou não, e não pagas – também podem revelar excessos. São valores transferidos de um ano para outro, sem serem contabilizados no resultado primário (regime de caixa, e não de competência). Eles também cresceram ao longo das gestões Lula e Dilma, atingindo o pico de 4,1% do PIB em 2013, em meio à flexibilização das regras de inscrição dos restos a pagar.
No campo parafiscal, o crédito de bancos públicos foi instrumento intensamente utilizado a partir do governo Lula 2 e aprofundado por Dilma. O market share dos bancos públicos no estoque de crédito chegou a ultrapassar o dos bancos privados, atingindo o pico de 56% em 2015 ante 37% ao final dos anos FHC. Como proporção do PIB, o saldo pulou para 28,1% em 2014 ante 9,7% em 2002.
Finalmente, vale registrar que a partir de 2008 houve grande aumento das operações de crédito de Estados e Municípios, por conta de um amplo conjunto de medidas (adotadas entre 2007-14) que ampliaram perigosamente a capacidade de endividamento desses entes, com aval do Tesouro. O pico das receitas de operação de crédito foi 2013, na casa de 0,7% do PIB, ante valores em torno de 0,1% entre 2006-07. Nos últimos anos, a cifra voltou para 0,1%.
O maior endividamento não se traduziu exatamente em aumento do investimento dos entes, mas sim em mais gastos de custeio. E ficou a fatura para o Tesouro, que precisou honrar a dívida de inadimplentes. No total, desde 2016, a União pagou R$ 51,7 bilhões para honrar garantias em operações de crédito.
Infelizmente, a lista não se esgota aqui. Há ainda os cortes oportunistas de impostos para reduzir artificialmente a inflação – como aqueles sobre os combustíveis, sob Bolsonaro – e a interferência em tarifas públicas e preços de combustíveis – expediente amplamente utilizado pela gestão Dilma 1 e também por Bolsonaro, ainda que em menor grau.
A partir de 2016, várias iniciativas caminharam na direção do saneamento das contas públicas e do fechamento de canais para abusos de governantes, incluindo a maior atenção de instituições de controle de contas. A principal mudança veio da regra do teto, mas vale citar a criação da TLP, as novas regras para endividamento dos estados, a nova sistemática de inscrição e cancelamento de Restos a Pagar e a lei das estatais.
O PT tem pouca legitimidade para atacar o uso eleitoreiro da máquina pública, mas muito poderá contribuir respeitando as regras do jogo democrático para não repetir erros do passado. Que esse espírito prevaleça na proposta do novo regime fiscal a ser apresentado em breve.
Hoje o Brasil tem instituições mais fortes e regras que limitam o espaço para o oportunismo de governantes, mas não o impedem.
É essencial a vigilância das instituições democráticas.
Zeina Latif foi secretária de Desenvolvimento Econômico do Estado de São Paulo e é autora do livro “Nós do Brasil: nossa herança e nossas escolhas”.
