Nas últimas duas semanas, seguindo um padrão que tem se tornado usual na política brasileira, a expansão dos gastos sociais foi acompanhada pela distribuição de benefícios a grupos de interesse organizados. Na ausência de um freio de arrumação, corremos o risco de uma piora acentuada do desequilíbrio fiscal e da dívida pública nos próximos anos.

O resultado disso pode ser recessão e desemprego – como já experimentamos no Governo Dilma – o que prejudica todo o País, mas sobretudo os mais pobres.

Em artigo recente no Brazil Journal, sistematizamos 42 medidas dessa mesma natureza aprovadas nos últimos dois anos. Trata-se de uma agenda ecumênica, que congrega partidos de esquerda e de direita, como um dos autores documentou em artigo recente na Folha de S.Paulo.

O que já era preocupante, contudo, piorou depois da eleição.

Impressiona a extensão do aumento do gasto público, nos casos em que essa estimativa é possível.

O enfraquecimento das regras fiscais e a distorção de critérios contábeis têm permitido aprovar concessões de benefícios sem nenhuma estimativa de custo, bem como desconsiderar limites de despesas, como os que restringem os gastos com servidores públicos.

Muita atenção foi dada à PEC da Transição, que o outro autor também já comentou aqui no Brazil Journal.

Mas outras benesses — menos conhecidas e que acabam de ser aprovadas — também merecem a atenção da sociedade e da imprensa.

PEC da Transição (EC 126/22)

Em sua versão final, a PEC sofreu algum emagrecimento do seu impacto, mas não o suficiente para evitar que seja uma bomba fiscal.

A principal alteração, muito comentada, foi a redução de dois anos para um ano na autorização de gasto acima do teto. Ela tem sido interpretada como uma medida de contenção fiscal, pois permitiria apenas um aumento temporário dos gastos acima do teto. Discordamos dessa leitura.

A PEC determina que o Presidente da República “deverá encaminhar” ao Congresso uma proposta de nova regra fiscal que, se sancionada, implicará a abolição do teto de gastos. Não há qualquer garantia de que essa nova regra irá reduzir os gastos públicos para os níveis atuais. Pelo contrário.

Parte dos novos gastos estão a se tornar obrigatórios, por conta de novas leis que mostraremos neste artigo, como as que garantem aumentos para servidores públicos.

O Orçamento do governo federal no Brasil possui essa peculiaridade: a ampliação dos gastos públicos, uma vez concedida, é capturada por despesas que, posteriormente, não podem ser reduzidas.

Nada garante, contudo, que a nova regra fiscal será votada e aprovada. Vale lembrar o caso da EC 109/21 (a PEC Emergencial), que determinou que o Executivo deveria mandar ao Congresso uma proposta de redução dos gastos tributários. Nada aconteceu.

Se a nova regra fiscal não for votada, mantém-se válido o atual teto de gastos, o que constrangeria o novo governo frente à realidade de maiores gastos obrigatórios e seus compromissos eleitorais de expandir os programas sociais.

A saída provável será o governo negociar um acordo com o Congresso oferecendo novos benefícios paroquiais em troca da expansão dos gastos públicos. Vale lembrar que trata-se de um Congresso eleito com perfil muito similar ao atual e com clara preferência por expansão de despesas, como um dos autores já argumentou em coluna na Folha de S. Paulo.

Muito provavelmente, as negociações para o novo regime fiscal deverão resultar em aumento, não em redução de gastos. Parlamentares à esquerda e à direita têm votado, usualmente, em favor do aumento e da prorrogação de benefícios fiscais para grupos de interesse. O mais provável é a convalidação da expansão permanente dos gastos públicos.

A PEC da Transição autorizou um aumento de gastos de, pelo menos, R$ 170 bilhões. Cálculos feitos por analistas mostram que um aumento da despesa acima de R$ 90 bilhões implica dificuldade em garantir a estabilidade da dívida pública. Portanto, a PEC extrapola essa margem de segurança em 89%.

Se o leitor achou pouco, tem mais.

Superestimativa do teto no Orçamento de 2023

O relator do Orçamento de 2023 fixou o teto de gastos em valor R$ 24 bilhões acima do que manda a Constituição. Para isso, usou uma estimativa superestimada do IPCA (7,2%), quando a previsão do mercado é que fique em torno de 5,8%. Em tese, esse valor teria que ser abatido no cálculo do teto de 2024.

Como se trata de despesas obrigatórias e de compromissos de campanha, o mais provável será reformular o regime fiscal para incorporar esse aumento da despesa.

Já estamos, então, com uma expansão da autorização de gasto público de R$ 194 bilhões (170+24) para 2023 em comparação com a regra do teto, que provavelmente será preservada nos próximos anos.

Mas tem mais.

O Congresso promulgou a Emenda Constitucional 127/22, que determina que a União cubra os custos decorrentes do aumento do piso salarial dos profissionais de enfermagem. Cálculos de analistas estimam impacto de R$ 16 a R$ 18 bilhões. Como a Emenda também determina que este gasto ficará fora do teto, a nossa conta já sobe para, pelo menos, R$ 210 bilhões (170+24+16) acima do teto original.

Estamos, pois, com um gasto autorizado que é 133% maior do que os prudentes R$ 90 bilhões.

Liminar para o Bolsa Família

O espaço para aumentar os gastos é ainda maior. Às vésperas da aprovação da PEC da Transição, o Ministro Gilmar Mendes concedeu liminar permitindo que os gastos do Programa Bolsa Família fossem feitos por crédito extraordinário e, portanto, fora do limite do teto.

A liminar continua válida. A qualquer momento ela pode ser sacada da prateleira para justificar novo aumento do limite de despesas. Ela ajuda a firmar a tese de que a transferência aos mais pobres não pode se sujeitar a regras de controle fiscal.

Há dúvidas quanto ao limite de autorização contida na liminar. Na interpretação mais ampla, em que todo o Programa poderia ficar fora do teto, teríamos a bagatela de R$ 156 bilhões a mais de espaço de gasto. A essa altura, chegamos a uma expansão possível de R$ 366 bilhões (170+24+16+156).

Na verdade, com o Bolsa Família fora do teto, o gasto com este programa pode aumentar bem mais, sem qualquer restrição legal. Lembremos da complementação da União ao Fundeb, que já estava fora do teto desde o texto inicial da regra, e que mais do que dobrou entre 2019 e 2022.

PEC do piso da enfermagem (EC 127/22)

A EC 127/22, relativa ao piso da enfermagem, determina que a União complemente o pagamento da despesa adicional com o novo piso salarial dos grupos de trabalhadores beneficiados pela medida.

Essa complementação não se restringe aos estados e municípios. Ela também deverá ser feita às instituições filantrópicas e aos hospitais privados que atendem prioritariamente ao SUS.

Haverá, no mínimo, dificuldade para apurar quanto cada um deles gasta com profissionais de enfermagem. É uma avenida aberta para a contabilidade criativa e a fraude.

A PEC também enfraquece as regras fiscais, pois não só retira essa despesa do teto (de forma arbitrária), como também a exclui do registro de despesa de pessoal. Uma despesa de pessoal que deixa de ser despesa de pessoal por determinação constitucional!

Estados e municípios poderão aumentar seus gastos com folha de pagamento e, simultaneamente, atender aos estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal, pois apenas parte da despesa com folha de pagamento passa a ser considerada.

Em um filme de realismo mágico, seria algo assim: “Nesta garagem cabem apenas carros com até 4 metros de comprimento, e o seu tem 4,5 metros.”   “Tudo bem, pois fizemos uma lei que permite excluir 50 cm do cálculo.”

PEC do “equilíbrio” federativo (EC 128/22)

Uma emenda constitucional foi promulgada no mesmo dia da PEC da Transição para determinar que a União não poderá criar obrigação financeira para estados e municípios sem arcar com os custos dessa obrigação. Um exemplo típico é o caso do piso da enfermagem: ora, se a União (via Congresso) criou a despesa, ela que pague a conta, argumentam governadores e prefeitos.

O problema é que o tiro pode sair pela culatra. Os incentivos das regras institucionais no Brasil valorizam os parlamentares que apoiam a concessão de benefícios para grupos de interesse, desde que o custo seja pago de forma difusa pelo restante da sociedade.

O Congresso Nacional aceita, com facilidade, demandas corporativas, como a fixação de pisos salariais de categorias do serviço público. Em geral, a resistência é feita por organizações dos estados e municípios, como a Confederação Nacional dos Municípios – CNM, por exemplo.

A partir do momento que fica estabelecido que os estados e municípios não arcarão com o custo, essa resistência política se esvai. Ficará mais fácil criar bondades no Congresso e pagar com recursos federais, mesmo que a política pública seja de responsabilidade de estados e municípios.

Derrubada do veto ao art. 14 da Lei Complementar 194/22

O Congresso derrubou o veto presidencial ao art. 14 da Lei Complementar 194/22, que limitou a tributação sobre combustíveis, energia elétrica, comunicações e o transporte coletivo.

Em consequência, a União terá que compensar os demais entes públicos de modo que a despesa de estados e municípios com educação, saúde e Fundeb “tenham as mesmas disponibilidades financeiras na comparação com a situação em vigor antes desta Lei Complementar”.

A lei não especifica como essa compensação será calculada.

Além do custo fiscal para a União, na casa de R$ 30 bilhões, temos mais uma regra imprecisa que gerará contencioso quanto ao valor do ressarcimento e a forma de fazê-lo.

Como determinar qual o valor que manterá “as mesmas disponibilidades financeiras na comparação com a situação em vigor” antes da aprovação da lei? A base de cálculo da situação anterior à lei é a despesa anual ou mensal? Calculada em termos reais ou nominais?

A União poderá compensar os estados e municípios abatendo as respectivas dívidas que estes têm com o Tesouro Nacional? Ou terá que desembolsar recursos? Em que horizonte de tempo? Por quanto tempo?

Provavelmente, essas perguntas terão que ser resolvidas pelo  STF, agregando-se a outras disputas similares e acrescentando mais alguns bilhões ao risco fiscal caso a União seja condenada a pagar valores elevados, como tem ocorrido nas contendas com os estados e municípios naquela Corte.

Derrubada de vetos à LDO/2023

Na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), que estipula as regras para elaboração e execução do orçamento, o Congresso havia inserido vários dispositivos que foram vetados pelo Presidente da República. Mas numa votação na quinta-feira (22), o Congresso derrubou vários desses vetos, preservando ou expandindo despesas.

Vale mencionar:

·         as dotações orçamentárias das universidades federais e institutos federais de ensino devem ser corrigidas, no mínimo, pelo mesmo índice de correção do teto de gastos, não podendo ser menores que as aprovadas para 2022;
·         o orçamento deve conter dotação para bolsa para estudantes e merenda escolar em valor, no mínimo, igual ao vigente quando da última atualização, sendo corrigido desde então pelo mesmo índice de correção do teto;
·         despesas de instituições federais de ensino superior e pelos institutos federais de educação, ciência e tecnologia custeadas com verbas de doações, convênios ou receitas próprias não poderão ser contingenciadas, nem poderá haver cancelamento de outras despesas do Ministério da Educação para compensar o não-contingenciamento das primeiras;
·         despesas em projetos sem licença ambiental ou projeto de engenharia poderão ser empenhadas, providenciando-se depois o cumprimento dessas exigências;
·         municípios de até 50 mil habitantes poderão receber transferências voluntárias da União mesmo estando inadimplentes;
·         veda o contingenciamento de despesas destinadas à subvenção do seguro rural, assistência técnica e extensão rural, defesa agropecuária e às atividades de pesquisa da Embrapa.

Os vetos derrubados fragilizam os instrumentos de controle fiscal e implicam aumento de despesa, que se dará dentro do espaço aberto no teto pela PEC da Transição, bem como mais rigidez de despesa, menor espaço para contingenciamento e menor incentivo à disciplina fiscal de estados e municípios.

Reajustes salariais

Foram aprovadas nada menos que dez projetos concedendo reajustes a servidores:

·         PL 3029/22: servidores da Câmara dos Deputados – reajuste de 19,44% a ser concedido ao longo de 2 anos em três parcelas (6%, 6%, 6,3%);
·         PL 2930/22: servidores do Senado – nos mesmos termos concedido aos servidores da Câmara;
·         PL 2441/22: carreiras do Judiciário – nos mesmos termos concedidos aos servidores de Senado e Câmara;
·         PL 2442/22: servidores do Ministério Público da União e do Conselho Nacional do Ministério Público:  nos mesmos termos acima;
·         PL 2923/22: servidores da Defensoria Pública da União: nos mesmos termos acima;
·         PL 2955/22: servidores do TCU – nos mesmos termos acima;
·         PL 2440/22: Defensor Público-Geral Federal, seu adjunto e membros da Defensoria Pública da União: nos mesmos termos de Câmara e Senado, com o vencimento do Defensor Público-Geral Federal chegando a R$ 37,6 mil ao final do período, e os demais servidores do órgão com remunerações em percentuais atrelados ao do dirigente máximo;
·         PL 2438/22: Ministros do STF – subsídio converge para R$ 46,4 mil, em 2 anos, representando um reajuste de 18% em relação à remuneração atual;
·         PL 2439/22: Procurador-Geral da República: o mesmo do item anterior;
·         PDL 471/22: membros do Congresso, Presidente e Vice-Presidente da República, Ministros de Estado: Presidente, Vice e Ministros terão 50% de aumento, escalonados ao longo de 2 anos, enquanto os membros do Congresso terão 37% no mesmo período. Todos os salários convergirão para R$ 46,4 mil em fevereiro de 2025, mesmo valor do subsídio do Ministro do STF;

Com a exceção do Presidente da República, Vice-Presidente e Ministros de Estado, todos os cargos e carreiras que tiveram os reajustes acima descritos pertencem a órgãos ou poderes que têm limites específicos dentro do teto de gastos.

Como a PEC da Transição só aumentou o teto do Poder Executivo, os demais terão que cortar outras despesas para poder acomodar os reajustes salariais.

Contudo, tendo em vista a perspectiva de revogação do teto e aprovação de nova regra fiscal, há o risco de que esses aumentos de despesa sejam incorporados de modo a elevar o limite de gastos dos poderes e órgãos.

Na tramitação do orçamento foi reservada verba para reajuste aos servidores do Executivo em percentual similar, em 2023, ao que será concedido às carreiras acima descritas. Certamente haverá pressão das carreiras mais organizadas do Executivo para ter, pelo menos, o mesmo reajuste ao longo dos próximos dois anos.

Medida Provisória do Setor Aéreo (MP 1.147/22)

A Medida Provisória 1.147/22, editada no dia 21/12/22, traz um presente de Natal para as companhias aéreas e seus passageiros. Ela reduz a zero as alíquotas de PIS e Cofins sobre as “receitas decorrentes da atividade de transporte aéreo regular de passageiros auferidas no período de 1º de janeiro de 2023 a 31 de dezembro de 2026.”

Não bastasse já ter reduzido a zero a tributação federal sobre o querosene de aviação, o Governo concedeu esse benefício fiscal adicional para as empresas de aviação a um custo de mais de R$ 500 milhões por ano.

A lista de medidas aprovadas pelo Congresso que foram sistematizadas neste artigo não é exaustiva.

No dia 15 deste mês, por exemplo, passou a “PEC dos lotéricos”, (PEC 142/15 na Câmara renumerada 43/22 no Senado), beneficiando 6.310 lotéricos que começaram a atuar no setor antes da Constituição de 1988, quando se podia fazê-lo por credenciamento, sem licitação.

O Ministério Público contestou uma lei anterior que os permitia continuar atuando, exigindo a realização de licitação. O Congresso então se mobilizou e alterou a Constituição para atender o interesse do grupo, e ainda garantiu uma posterior renovação automática da autorização, sempre sem licitação.

O trem da alegria liderado pelo aumento dos programas sociais comove a sociedade e permite ampliar os gastos públicos. A locomotiva, contudo, encadeia uma sequência impressionante de benefícios para grupos de interesse.

Essas concessões parecem não ter limite, e o custo disso tudo vai nos assombrar por muito tempo.

Marcos Lisboa é presidente do Insper. Foi secretário de Política Econômica do Ministério da Fazenda (2003-2005, Governo Lula).

Marcos Mendes é Pesquisador Associado do Insper.