A nova Lei do Gás — já aprovada na Câmara e que tramita no Senado — é vista como o passaporte que pode transformar o gás natural em protagonista na matriz energética brasileira. Porém, o texto ainda apresenta lacunas conceituais e jurídicas que criam instabilidades e podem fazer tornar a lei inócua — em oposição a um marco regulatório que garanta segurança jurídica e atraia investimentos.
Do ponto de vista conceitual, é preciso entender que na cadeia do gás existem atividades caracterizadas por um regime de concorrência e outras pela presença do monopólio natural.
As atividades de monopólio natural pressupõem altos custos iniciais (os chamados “custos enterrados”) para disponibilização do produto/serviço e um prazo de amortização longo. Essas atividades — que no caso do gás incluem o transporte e a distribuição de gás canalizado — são regidas por tarifas e precisam de um marco regulatório sólido, que previna judicializações e estimule investimentos. Quando a regulação é bem feita, ela cria o mercado e atrai demanda robusta.
Já as atividades sujeitas à concorrência — exploração, produção, importação, processamento e comercialização de gás — são regidas pelo preço determinado pelo mercado. Nelas, quanto maior a pluralidade de agentes, maior a concorrência.
Do ponto de vista jurídico, existem dois artigos no texto aprovado na Câmara que vão contra um processo robusto e sustentável de atração de investimentos: o artigo 30 (que exige a desverticalização da cadeia do gás natural), e o artigo 7 inciso sexto (que dá poderes à ANP gerando insegurança jurídica e atropelando o pacto federativo).
No caso do artigo 30, o relator do PL na Câmara utilizou o modelo europeu de regulação de gás para defender a desverticalização de toda a cadeia do gás natural no Brasil.
O uso do modelo europeu como baliza nos parece um erro. A dinâmica da indústria de gás no Brasil nos próximos anos terá muito mais a ver com os EUA do que com o que acontece na Europa.
Entre 2008 e 2018, a União Européia importou 58,2% de suas necessidades energéticas. No caso do gás natural, a produção da União Européia só atende a 13% de seu mercado, enquanto o restante é coberto por importações. De onde vem o gás que abastece a União Européia? Da Rússia (40%), Noruega (18-22%) e Argélia (12-15%). Portanto, 87% do mercado foi atendido por importações, sendo 70,3% concentrada nos 3 países mencionados.
Vamos aos EUA. Historicamente, o país foi importador líquido de petróleo e gás natural até que, no início da década de 2000, aprimorou o processo de fracking e permitiu o desenvolvimento da indústria de shale. Desde então, os EUA passaram da condição de importante produtor de petróleo e gás para o status de maior produtor individual, respondendo por 20% da produção global e tornando-se exportador líquido de petróleo (2016) e de gás natural (2019).
Ao contrário do modelo europeu, o modelo americano privilegiou o atendimento do mercado doméstico no início de seu desenvolvimento. A principal âncora foi a substituição de térmicas a carvão pelo gás natural. Isso promoveu uma grande expansão da malha de gasodutos no interior do país e contribuiu para dobrar a produção doméstica.
Embora o perfil da produção do gás norte-americano seja diferente do brasileiro — lá o ‘shale gas’ é produzido em terra; aqui, Deus nos deu o gás no mar — a sinalização de âncoras de demanda firme foi fundamental para a expansão da oferta e da infraestrutura do gás natural nos EUA, e deveria ser replicada no Brasil. Isso permitiria não apenas destravar investimentos para escoamento e processamento dos recursos offshore, mas também um estímulo para aumento da produção onshore.
No Brasil, os modelos regulatórios adotados nos setores elétrico, de telefonia e de saneamento praticam a desverticalização societária. O processo de privatização de cada um deles permitiu ou permitirá um aumento significativo do volume de investimentos para levar luz, banda larga, água e esgoto para toda a população.
A possibilidade de diluição de custos fixos e as economias de escala e escopo atuam a favor do consumidor. Se esses benefícios de escala não são compartilhados com o consumidor no início do ciclo, o benefício acontece por força da regulação, calibrada entre freios e alavancas. O modelo regulatório do gás natural também deveria seguir este caminho, que funciona bem no setor elétrico há duas décadas.
Sobre o artigo 7º, inciso sexto, a preocupação é não gerar confusão que depois acabe na Justiça. A Constituição define que é a esfera federal quem regula as atividades de E&P, importação e exportação, escoamento, processamento e transporte de gás natural. A esfera estadual, por sua vez, é dona da regulação da distribuição do gás canalizado. Da forma como está escrito, o artigo joga uma esfera contra a outra, criando um alto nível de incerteza jurídica.
O setor de infraestrutura não precisa de retrocessos como a encampação de concessões, a não-previsão de indenização por ativos não depreciados e mecanismos propulsores de judicialização.
Não existem atalhos na infraestrutura. São investimentos de longo prazo. Também não há modelo certo ou errado, mas cada um tem suas consequências. Cabe ao Senado avaliar os efeitos colaterais que o texto aprovado na Câmara pode gerar no mercado de gás natural.
Adriano Pires e Bruno Pascon são diretores do Centro Brasileiro de Infraestrutura (CBIE).
