A concessão de novos benefícios do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) e do Regime Geral de Previdência Social (RGPS) aumentou de forma exorbitante desde 2023, resultado de diversas medidas que ampliaram o espaço para fraudes no sistema.
Entre estes benefícios estão não apenas aposentadorias e pensões por morte, como também benefícios por incapacidade temporária (auxílio-doença), salário-maternidade, BPC/LOAS e outros. Houve uma quebra no padrão observado nas últimas três décadas, em que o crescimento das concessões se dava em um ritmo relativamente próximo ao da população idosa.
Em 2022, por exemplo, foram concedidos 5,2 milhões de benefícios do INSS. O número pulou para 7,6 milhões em 2025 (uma alta acumulada de 47% – vejam o gráfico 1). Esse comportamento corresponde a um incremento médio anual de 13,6% ao ano entre 2023 e 2025 – um descolamento da taxa de 3,8% ao ano que prevaleceu na comparação de 2022 com 1995.
Já a concessão de benefícios do RGPS saltou de 4,5 milhões em 2022 para 7 milhões em 2025 (uma alta de 55,4% – vide o gráfico 1). Essa alta gerou um crescimento médio no período de 2023 a 2025 de 15,8% ao ano, novamente descolando da média de 3,3% ao ano na comparação de 2022 com 1995.
É inequívoca a mudança de tendência a partir de 2023.
Um aspecto peculiar desse forte incremento das concessões é que ele ocorreu de forma concomitantemente a um grande aumento da chamada fila do INSS, que cresceu de cerca de 1,5 milhão de requerimentos em dezembro de 2023 para 3 milhões em dezembro de 2025. Essa fila corresponde a um passivo previdenciário potencial (e bilionário) que tende a pressionar os gastos já a partir de 2026.
No passado já houve taxas anuais de crescimento de concessões em patamares elevados, mas muitas vezes relacionadas a processos de desrepresamento da fila, que havia crescido por conta de greves ou problemas de gestão. Desta vez, contudo, nota-se um crescimento elevado das concessões por vários anos seguidos, e de forma concomitante a um forte incremento da fila.
Um fator que certamente pesou nessa mudança de tendência, mas não necessariamente foi sua única causa, é o chamado Atestmed, que alterou de forma significativa o modus operandi da concessão de benefícios por incapacidade temporária.
De forma muito sintética, para facilitar a vida dos requerentes (e assim reduzir a fila), o Atestmed permitiu a concessão de benefícios do chamado auxílio-doença apenas com base na análise de conformidade de atestado médico privado, eliminando a necessidade de perícia médica presencial.
Um primeiro aspecto conceitual que precisa ser debatido é que a doença, por si só, não significa necessariamente incapacidade laboral. Há necessidade de análise com um mínimo de rigor para avaliar se a doença gera ou não incapacidade laboral. A concessão via apenas análise de conformidade por atestado médico parece reforçar essa lógica de que, necessariamente, doença é sinônimo de incapacidade laboral. Na prática, acabou sendo uma terceirização dissimulada para o setor privado, com possível geração de risco moral e de incentivos potencialmente inadequados.
Claro que a adoção dessa medida visava um objetivo necessário e importante de reduzir a fila do INSS. Contudo, não houve eficácia desse ponto de vista. Aparentemente, em que pese uma concessão mais rápida, o programa incentivou uma alta nos requerimentos, pois facilitou a obtenção do benefício, estimulando a demanda.
A concessão anual de benefícios por incapacidade temporária saltou de 2 milhões para 4,1 milhões na comparação de 2022 com 2025, uma alta de 104,7% (vejam o gráfico 2) – e um crescimento médio anual de 27% ao ano.
A concessão de benefícios por incapacidade temporária aumentou cerca de 104,7% entre 2022 e 2025, enquanto o total de contribuintes para o RGPS aumentou apenas 8,2% no mesmo período. Mais uma conta no Brasil que não fecha.
A despesa com benefícios por incapacidade temporária cresceu de R$ 27,6 bilhões em 2022 para R$ 43,4 bilhões em 2024, ou seja, alta de 57,6% em apenas dois anos.
Ao avaliar o Atestmed, o Tribunal de Contas da União constatou “insuficiência de mecanismos de detecção de fraude e controle da conformidade das concessões de benefícios por meio de análise documental, bem como falta de análise de mérito por parte da Perícia Médica Federal, o que pode levar à concessão indevida de benefícios previdenciários, gerar retrabalho e incentivar (por baixa expectativa de controle) a protocolização de requerimentos com base em atestados falsos ou graciosos”.
Na direção correta, o governo federal iniciou ajustes no Atestmed por meio da Lei 15.265/2025 que determinou que o exame médico-pericial para o auxílio-doença poderia continuar sendo realizado por análise documental, mas estabelecendo que, nestes casos, o benefício não poderia se estender por mais de 30 dias.
Contudo, este prazo de duração pode ser excepcionalizado por ato do Executivo, de forma justificada e por prazo determinado. Uma sucessão de portarias estava mantendo o prazo em 60 dias.
Mas em direção oposta ao ajuste, recentemente o governo editou outra portaria – desta vez ampliando o prazo para 90 dias. Também passou a exigir parecer de um médico perito sobre o atestado submetido pelo requerente.
Em suma, o Atestemed, na sua forma atual, também cria o risco moral de que contribuintes individuais que prestam serviços para pessoa física possam continuar exercendo atividade informal concomitante com o requerimento ou recebimento do benefício por incapacidade.
A lição mais importante aqui é que, quando se trata de uma despesa com benefícios previdenciários que atingiu R$ 1,027 trilhão no ano passado – o maior componente do gasto primário da União – é preciso ter muita cautela em qualquer medida, pois mudanças de gestão podem facilmente implicar um aumento bilionário de gastos.
Rogério Nagamine Costanzi foi Subsecretário do Regime Geral de Previdência Social de 2019 a 2022. É servidor de carreira ligado ao Ministério da Gestão.
