“Ao vencedor, as batatas”, ensinava Quincas Borba. Passado o furor da virada eleitoral, é chegado aquele momento inconveniente em que o novo governo terá de lidar com uma herança que dificilmente vai designar como maldita, mas já reconhece como complicada.
Boa parte do estoque de batatas que precisarão ser descascadas está na mudança mais disruptiva da história do sistema tributário brasileiro, a Reforma Tributária cuja implementação começa em 2027 e em muito se parece com os grandes pacotes econômicos dos anos 80 e 90.
O ministro Fernando Haddad chegou mesmo a afirmar que seria como um novo Plano Real. O perigo é virar uma espécie de Plano Bresser – um daqueles que aumentou o problema que se propunha a resolver.
A memória dos pacotões impôs à reforma tributária o princípio da neutralidade. Tipicamente, naqueles tempos loucos, mudava a moeda e o seu salário. E, para saber quanto você iria ganhar depois do pacote, era preciso pegar o caderno especial do seu jornal predileto e fazer a conta: tomar os últimos 12 valores, multiplicar pelos fatores de ajuste no anexo da Medida Provisória, somar, dividir por 12, tirar três zeros e ficar feliz.
Isso era a neutralidade distributiva: ninguém ficava para trás, ou seja, não havia “perdedores”.
Será que vai ser assim com os impostos?
Bem, para muitos analistas os fracassos dos planos heterodoxos do passado se deram justamente porque foi violado o princípio da neutralidade, e o exemplo mais gritante foi o do Plano Cruzado.
O presidente Sarney não gostou da conta, ou do princípio, mandou dar um abono salarial e – foi-se a neutralidade. O Cruzado foi inflacionário e recessivo, e mais que tudo isso uma decepção: a combinação de populismo salarial com congelamento de preços ficou tristemente famosa.
Pois bem, será que o mesmo vai se passar com a reforma tributária?
Há uma promessa expressa de neutralidade arrecadatória. Mas neutralidade para quem? E, sobretudo, em que momento?
Estas dúvidas ficaram mais agudas quando o Tribunal de Contas da União, apenas três dias depois do 2º turno, divulgou a alíquota de referência da CBS, a parcela do novo IVA que caberá à União – à qual ainda se somará gradativamente, a partir de 2029, o IBS, imposto de titularidade dos Estados e Municípios.
Pelos cálculos do TCU, que ainda precisarão ser ratificados pelo Senado, essa alíquota deveria ser de 11,3%, um número que supera em pelo menos 2,5% tudo o que se havia prometido até aqui.
Em abril de 2024, ao lado do atual Ministro da Fazenda, o então secretário extraordinário da Reforma Tributária, Bernard Appy, anunciou uma alíquota padrão de 26,5% para o novo IVA: 8,8% de CBS e 17,7% de IBS. A estimativa foi parar na Lei Complementar 214/2025, sendo vendida ao público como uma espécie de teto intransponível, muito embora não passasse, na prática, de um teto solar.
Com o aumento da CBS, a alíquota agregada já passa de 30%. Se o mesmo desvio observado na CBS se repetir no IBS, a alíquota pode passar a 34%.
E não para por aí. Há boas razões para crer que a alíquota a ser aprovada pelo Senado nas próximas semanas seja ainda maior que a calculada pelo TCU. Como ainda não há definição sobre as alíquotas do Imposto Seletivo, usou-se a estimativa de arrecadação de R$ 42 bilhões com o imposto que consta do PLOA 2027 – que incluía a tributação das bets, atividade hoje proscrita.
Não se trata de detalhe: por determinação constitucional, a alíquota da CBS deve ser calibrada para que sua arrecadação, somada à do Seletivo, “empate” com a dos tributos federais que serão extintos a partir do ano que vem. É a neutralidade. Mas, se o imposto do pecado decepcionar, quem fará a penitência será o contribuinte.
A explicação oficial é que os 11,3% apenas reporiam a arrecadação dos tributos extintos, sem elevar a carga global. Mas essa promessa de neutralidade traz ao menos três perguntas: qual a base de comparação, quem suporta a carga, e quando se materializam os efeitos da transição?
Primeiro, a propósito do cálculo, o período de referência para a apuração da meta de arrecadação a ser obtida foi fixado por lei no decênio entre 2012 e 2021, quando o total arrecadado com o PIS/Cofins, o IPI e o IOF-Seguros alcançou, em média, 4,99% do PIB. Caso o período de referência houvesse sido ajustado para o último biênio, essa meta teria sido reduzida a 4,5% do PIB, levando, igualmente, à redução da alíquota padrão.
Em segundo lugar, há uma diferença decisiva entre neutralidade arrecadatória e neutralidade distributiva. A regra de calibragem procura preservar a receita agregada, nada mais. No agregado, pode não haver alteração, mas alguns estarão com a cabeça no forno e outros com os pés no congelador. A média não descreve a situação de nenhum dos dois. A neutralidade arrecadatória seria como estabelecer que o número de mortos não pode ultrapassar o número de sobreviventes.
Os mais atingidos serão os contribuintes que hoje apuram PIS/Cofins no regime cumulativo, pagando uma alíquota de 3,65%. Fazem parte do grupo setores estruturantes para a economia, como os de telecomunicações, transporte aéreo, rodovias e software. Também o integram as empresas enquadradas no Lucro Presumido, que faturam anualmente algo em torno de R$ 3 trilhões e respondem por cerca de 18% do PIB – menos de um terço do tamanho do setor de serviços, que oscila entre 60% e 70% do PIB (lembrar que o PIB é a soma do valor adicionado gerado a cada ano, e não a “soma de todas as riquezas” como diz a televisão).
Como explica o IBGE, nos serviços a produção e o consumo se dão simultaneamente, portanto não há “consumo intermediário” e possibilidade de creditamento. Para os serviços, o IVA dificilmente deixa de ser um imposto sobre faturamento calibrado para a atividade. Claro que uma reforma que aumenta a tributação sobre o faturamento mas abre espaço para creditamento é sinônimo de aumento de carga para quem não tem o que creditar.
Um aumento de impostos indiretos é o que os economistas chamam de choque de oferta: é inflacionário e recessivo.
É verdade que a reforma também produzirá vencedores, ou seja, empresas que serão beneficiadas com a redução da carga tributária, resultante especialmente da ampliação da base de creditamento.
Porém, o setor de serviços, o principal perdedor, é três vezes maior que a indústria, a maior vencedora. É ingênuo pensar que esses efeitos se compensam.
Neutralidade não é a igualdade entre ganhos e perdas que podem ser catastróficas para alguns – mas a inexistência destas, o que, infelizmente, não é o que se vislumbra.
As indicações são, portanto, que a Reforma Tributária produzirá um impacto inflacionário nada desprezível em seus primeiros anos de vida, na hipótese de os “perdedores” serem capazes de repassar o aumento de carga a seus preços (clientes). Mas e se não forem, como vai ser?
Há, porém, um terceiro problema, que não se resolve com médias: o calendário. A substituição do PIS/Cofins pela CBS se dá em 2027. Já a substituição de ICMS e ISS pelo IBS ocorre gradualmente entre 2029 e 2032, com o novo sistema plenamente implantado em 2033. Portanto, a pressão de custos da etapa federal pode surgir antes de eventuais compensações e ganhos associados à etapa estadual e municipal.
Esse descasamento tem uma consequência econômica concreta. Onde a CBS elevar a carga efetiva, as empresas tentarão repassar o custo aos preços ou terão de absorvê-lo nas margens, com efeitos possíveis sobre investimentos e empregos.
O repasse pode produzir um choque de preços já no início da transição; já os ganhos de eficiência e as reduções de carga em outros setores, mesmo que venham a compensá-lo no agregado, estarão distribuídos ao longo de vários anos.
A reforma pode prometer neutralidade (arrecadatória) ao final de uma longa transição. O problema é que a inflação não espera.
