Mudanças na mineração: avanço e retrocesso

Depois de anos de discussões e incertezas, o Governo editou medidas provisórias que estabelecem novas regras para a indústria de mineração brasileira.

Em termos gerais a definição foi positiva, pois eliminou incertezas que afastavam investimentos.

Em 2011, o Brasil ocupava o 24º lugar no ranking do Policy Perception Index, elaborado pelo Fraser Institute, do Canadá, a partir das opiniões de milhares de executivos e consultores de mineração em todo o mundo. Em consequência de nosso cenário macroeconômico e incertezas regulatórias e fiscais no setor, a percepção ficou cada vez mais negativa e, no ranking de 2016, havíamos mergulhado 40 posições em relação a 2011.

Por outro lado, ao promover a mudança da base de incidência dos royalties, de receita líquida para receita bruta, o Governo passou a tributar também o transporte de minerais. Como no Brasil o subsolo é de propriedade da União, os royalties são uma forma de cobrar as mineradoras por sua utilização. Desse modo, royalties não podem se constituir também em imposto sobre o transporte.

A cobrança de royalties sobre a receita (seja bruta ou líquida) penaliza a taxa de retorno dos projetos de investimento em mineração.

Projetos que estão começando a produzir — a fase de 'ramp up’, no jargão da indústria — estão operando ainda abaixo de sua capacidade nominal, o que implica em escala insuficiente para diluir custos fixos. Para nosso principal produto, o minério de ferro, a exploração de economias de escala é fundamental para a rentabilidade das operações.

Nessa fase inicial, os custos variáveis tendem a ser mais elevados, pois ainda é um estágio de ajustes operacionais, intensivo no 'learning by doing'.

Assim, durante o 'ramp up’, a rentabilidade de um projeto de mineração tende a ser baixa ou até mesmo negativa. Se colocarmos impostos sobre a receita, principalmente sobre a receita bruta, o problema fica mais sério, o que leva à redução da taxa de retorno do projeto.

A matemática financeira nos diz que os fluxos de caixa iniciais são os mais importantes no cômputo da taxa de retorno de um investimento. Assim, o peso adicional de um imposto sobre a receita bruta comprime a taxa de retorno esperada de um projeto, como, por exemplo, o S11D da Vale — o maior projeto de minério de ferro do mundo, que já consumiu US$12 bilhões em investimentos — ainda em pleno 'ramp up’.

Num cenário em que os investimentos globais em mineração caíram 60% entre 2011 e 2016, como esperar que a nova sistemática de royalties estimule investimentos se estamos reduzindo a taxa de retorno esperada?

O Governo deveria ter aproveitado para seguir o modelo de incidência de royalties adotado no Canadá e Austrália. Nesses países, que conseguem gerenciar sua riqueza em recursos naturais para produzir prosperidade, os royalties são cobrados sobre o lucro e não sobre a receita.

Nesses casos, os royalties são neutros com respeito à atratividade dos investimentos, não estimulando nem desestimulando.

É costumeiro argumentar que as taxas dos royalties sobre mineração no Brasil são muito pequenas. Esse raciocínio desconsidera o fato de que royalties são apenas um dos diversos impostos que incidem as mineradoras, num país em que a carga tributária é muito elevada e essas empresas não se beneficiam – e nem deveriam — de nenhum incentivo fiscal específico para o setor. Por exemplo, enquanto as mineradoras canadenses estão sujeitas à alíquota de 25% do imposto de renda, as brasileiras se defrontam com uma taxa de 34% (IRPJ mais CSLL).

O minério de ferro é o produto brasileiro com maior índice de vantagens comparativas no comércio internacional, de acordo com o Banco Mundial. O aumento de tributação só beneficia nossos concorrentes.


Roberto Castello Branco é economista do centro de pesquisa FGV Crescimento & Desenvolvimento, e ex-diretor da Vale S.A.